察雅县巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接高质量推进的战略思考

 

为深入学习贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，聚力“四个创建”“四个走在前列”，聚焦察雅县创建高原经济高质量发展先行区、察雅县创建国家固边兴边富民行动示范区建设，结合昌都市“三农”工作实际，推动“三农”工作高质量发展。

一、抓好一个中心：农牧民增收

习近平总书记明确提出，农民增收是“三农”工作的中心任务。中央第七次西藏工作座谈会上明确要求“十四五”全区农村居民人均可支配收入达到或者接近全国平均水平。增加农牧民收入必须要有力拓展渠道，紧紧围绕经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入这四大农牧民增收主要内容，坚持政策、产业、就业联动增收，坚持一产、二产、三产协同增收。总书记在中央农村工作会议上就如何推动群众增收，已经为我们指明了方向、提供了路径，就是要推动县域富民产业的建设，强化劳动力的组织化转移，构建联农带动的良好机制，落实惠农富农的相关政策。我们要把指示批示精神进一步细化、实化、具体化，确保群众增收有拓展的空间、有可增长的潜力。

一要推进特色产业发展促增收。紧盯农牧民持续增收，不断促进农牧业经营增效，加快一二三产业融合发展，着力组织引导农牧民参与农牧业全产业链发展，分享全产业链增值收益，提升产业带动增收能力，让群众在参与“全产业链”发展过程中充分受益。引导各乡镇建立新型农牧业经营模式示范点。通过“企业+农户”“企业+合作社+农户”“企业+基地+农户”等经营模式，从农畜产品生产、加工、包装、仓储、冷链、物流、销售等全产业链中紧密利益联结机制和收益分配机制，实现利益共享，有力促进全市农牧民增收。

二要推动项目建设吸纳就业促增收。深入实施乡村振兴战略，统筹推动中央财政衔接资金、专项资金和农牧业项目吸纳农牧民就业，将乡村发展、乡村建设领域内现代农业产业园、高标准农田、人居环境整治、人畜分离等施工难度小、技术要求低的项目以及其他渠道400万元以下政府投资项目交由有施工资质的村集体经济组织或农牧民施工队实施，积极落实“以工代赈”工程项目资金劳务报酬占比30%以上的政策，协调推动“万企兴万村”行动，凝聚社会力量助推乡村产业发展，促进群众增收。

三要深化农村集体产权制度改革促增收。要不断深化土地制度改革，扎实做好农村集体产权制度改革后半篇文章，切实做好农村土地“三权分置”、“三变改革”,鼓励农牧民以流转承包土地、草场的经营权等多种方式，发展壮大村集体经济，赋予广大农牧民更大程度上实现财产增收权利。

四要加强职业技能培训促增收。坚持请进来和走出去相合，统筹利用产业基地，科技园区、合作组织等各类资源，不断加大农牧民技能培训力度，实施种养殖能手、大厨、建工、技工、手艺人、乡村导游、民宿老板等培养工程，大力推行农牧民技能订单、菜单、工单“三单式”培训和“以工代训”，大力实施高素质农牧民培育计划，不断提高农牧民适应就业岗位的能力，有力促进农牧民持续增收。

二、坚守一个底线：坚决守住不发生规模性返贫底线

中央农村工作会议强调，要巩固拓展好脱贫攻坚成果，加大对乡村振兴重点帮扶县倾斜支持力度，抓紧完善和落实监测帮扶机制，加强产业和就业帮扶，确保不发生规模性返贫，扎实做好四项巩固措施。

一要抓好防返贫致贫监测预警和常态化帮扶。坚持把防返贫监测和帮扶作为巩固拓展脱贫攻坚成果的重中之重，保持主要帮扶政策总体稳定，加强“三类人”监测，健全市、县、乡、村四级监测发现和帮扶机制，认真落实返贫监测帮扶机制，确保不发生规模性返贫。

二要抓好“两不愁三保障”成果巩固。持续提升群众饮水质量，持续提升农村教育水平，持续提升农村医疗服务水平，持续对农村危旧房进行改造提升，确保群众收入持续稳定增长。在脱贫攻坚“两不愁三保障”的基础上，继续做好产业帮扶、就业帮扶、消费帮扶等各项工作。产业帮扶上，重点做好利益联结机制、项目带动增收工作，政府投资项目交由有资质的农牧民施工队组织实施的要求。就业帮扶上，做好转移就业、技能培训、外出务工等工作，不断加大转移就业工作力度。消费帮扶上，重点做好帮扶产品线上线下营销，强化产品标准化认定，进一步对接区内外消费市场，促进产品变商品，解决好帮扶产品营销方面的短板。

三要抓好易地搬迁的后续扶持。持续抓好基础设施、公共服务、产业发展、转移就业等各项工作，促进搬迁群众与迁入地群众交流交往交融，确保搬得进，稳得住，融得入，能致富。

四要抓好扶贫项目资产管理和监督。认真落实《国务院办公厅转发国家乡村振兴局 中央农办 财政部关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见的通知》（国办函〔2021〕51号）精神，重点做好摸清资产底数、资产确权登记、落实后续管理责任、规范后续管护运营、规范收益分配使用、严格项目资产处置等工作，推动扶贫资产持续发挥效益。

结合察雅县实际，引起规模性返贫的最大风险有两方面：一是资源匮乏导致规模性返贫，如部分部分偏远乡村。二是产业项目失败导致规模性返贫，农业农村部门要转变观念，强化责任，履职尽责，狠抓乡村产业，让产业成果更多惠及农牧民群众收益。

三、推进两个驱动：农业科技和农村改革

发展农牧业，一靠政策二靠投入三靠科技四靠改革。习近平总书记强调，建设农业强国，利器在科技关键靠改革，察雅县自然地理条件特殊，发展基础尚有不足，要提高农牧业生产力和产业效益，必须发挥好科技第一生产力的作用，运用好改革法宝才能激活优势，完善农牧业科技激励机制，加强农牧业与科技融合，加快农牧业育种研发应用和牦牛藏羊等养殖技术关键卡点的攻关，不断提高农牧业科技贡献率，向科技要生产力、要产能、要质量、要效益，着力解决好卡脖子的问题，进一步建立完善产学研相结合，预防推一体化的发展模式，提高优良品种的普及覆盖率。加强农牧业科技人才队伍建设，建立健全育才引才用才留才精神，完善农牧科技人才考核评价和激励方案，健全优秀人才脱颖而出的工作机制，采取有效措施，解决各级农牧专技人员专业水平不高，科技人才短缺等问题。持续深化科技特派员制度，切实激发农牧科技人员的主动性和积极性，让更多的优秀人才发挥聪明才智，把论文写在大地上，为全面推进农业农村的现代化建功立业。
⠂ ⠼/span>在深化农牧区改革上下功夫，围绕处理好农民和土地关系这条主线，牢牢守住土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损的底线，坚持三个长期不变的基本政策，不断深化土地制度改革，不断完善农村土地三权分置的有效实现形式，扎实做好农村集体产权制度改革后半篇文章，加快资源变资产，资金变股金，农民变股东三变步伐。规范有序推动土地流转和农村宅基地制度改革试点，做好经验总结成果转化，统筹推进供销合作社综合改革试点，户籍制度集体林权制度等综合改革，确保各项改革工作取得新突破。

四、落实三项重点工作：乡村发展，乡村建设，乡村治理

（一）聚焦产业促进乡村发展。乡村发展关键就是要发展产业，要按照县委产业发展既定战略，制定“一村一策”，突出规划引领，牢固树立“规划就是法律”的意识，按照产业融合发展布局，推进农牧特色产业高质量发展，立足察雅资源禀赋，大力发展县域富民产业，做强农牧特色产业，探索产业发展新业态，推进农村一二三产深度融合。打造生产加工包装冷链物流仓储为一体的全产业链，实现“产业链、供应链、销售链、利益链”协同发展，形成大产业、大整合、大推动、大连接的乡村产业发展格局。

一要发挥资源优势，探索产业提档升级。做好“土特产”文章，坚持宜农则农，在保障粮食安全前提下，向土地要食物，大力发展设施蔬菜、优质水果，着力将察雅县打造成为“全区河谷经济发展示范区”。坚持宜牧则牧，向草原要食物，大力发展河谷畜牧业，将察雅县打造成为“全市牦牛之乡”，全市重要的牦牛肉产品供应基地，全市重要的奶源供应基地，全市牲畜良种繁育中心。坚持宜游则游，向旅游资源要出路，围绕察雅县旅游资源优势，发展农旅融合类产业，创新“景点+产品”、“房东+股东”模式，设立农产品“摊位经济”，将本地农畜产品融入“吃住行娱游购”旅游全过程营销，让群众“靠山吃山”、“靠水吃水”，不断增加群众收入。

二要坚持市场导向，完善全产业链条。牢牢把握市场这一连接生产和消费的关键环节，积极拓展市场渠道，以市场需求为导向，以现有规模为基础，实施产业提档升级行动，进一步建立产业链。围绕牦牛养殖、高原优质水果、林下经济等特色产业，用5年左右时间打造养殖、种植和加工等3个产业集群、1个现代农牧特色产业精深加工产业园、1-3个产业强镇。采取以奖代补、先建后补等奖补方式，大力推行“企业+合作组织+农户”“企业+基地+农户+”等经营形式，以农牧林特色产业数字化运营平台建设为抓手，推动数字产业化与产业数字化协同发展，不断完善生产加工包装冷链物流仓储为一体的全产业链。进一步健全供应链。把新型经营主体作为促进一二三产融合、提升农业产业供应链现代化水平的主力军，充分发挥察雅县现有供应链企业及合作组织的带动作用，持续推进新型经营主体培育，建立“一企一册”，提高产品供给能力，推动市场主体供应体系高质量发展。加快推进冷链物流仓储项目建设，健全农产品商贸物流体系，整体提升产业供应链水平。进一步完善销售链。加强线下对接，大力发展订单农业，充分利用招商引资会、展销会等，加强农超对接、农企对接。抓牢线上资源，充分利用京东、天猫、832平台等互联网优势，采取传统电商渠道+直播带货的方式向区内外市场销售农畜产品，实施多渠道销售。积极打造察雅县区域公共品牌，将“产品优势”转化为“品牌故事”，借力援藏平台，提升宣传力度，争取将察雅县农牧林特色产业宣传纳入重庆市、福建省市场体系建设年度计划，不断提升昌都市农畜产品的影响力和品牌形象。进一步紧密利益链。注重群众增收，加快产业资产确权，完善产业收益分配机制，健全产业发展与群众受益利益联结机制，将中央财政衔接资金60%用于产业发展，将产业发展收益资金60%作为村集体滚动发展资金，积极构建“龙头企业带动、合作组织跟进、广大农户参与”的抱团发展模式，推进千家万户的小市场和千变万化的大市场有机结合，努力让各族群众不离乡、不离土、就近就便融入产业发展，实现长期稳定增收致富。

（二）扎实稳妥推进乡村建设。打造美丽宜居乡村，实施人居环境整治，厕所革命等。健全乡村建设实施机制，落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的要求，坚持自下而上、村民自治、农民参与，启动乡村建设行动实施方案，因地制宜、有力有序推进。接续实施农村人居环境整治提升五年行动，扎实开展重点领域农村基础设施建设，大力推进数字乡村建设，加强基本公共服务县域统筹。一要抓好基础设施。在现有“水电路讯网”基础上，实施村庄道路、入户道路、农田机耕道路、牧区道路、产业路、旅游路“六路建设”，加快乡村用电薄弱区域电网建设，加快农田水利设施建设和提质升级，加快数字乡村建设、村级综合服务设施提升，实现村庄健康饮水、稳定电力、宽带网络、客运班车、电商物流“五畅通”，逐步使农村具备基本现代化生活条件；二要抓好公共服务。在现有“科教文卫保”基础上，加强村级综合服务设施建设，不断改善农村基本公共服务条件，实现行政村村集体办公场所、村卫生室、学前教育、文化活动阵地、治安室、医保社保参保率“六覆盖”，推动城乡均衡发展；三要抓好人居环境。以人居环境整治为抓手，立足现有村庄基础，全面推进“美丽乡村·幸福家园”建设行动，做好人畜分离、垃圾分类清运处理、污水处理、村庄绿化美化、庭院整治、房屋提升、改厕改卫、残垣断壁整治“八项行动”。加大对私搭乱建、耕地草场乱占、集体资源乱用、电线网线乱拉、村庄环境脏乱差“五项治理”，推动实现道路硬化、庭院美化、路灯亮化、环境净化、村庄绿化“五化”。打造生态宜居美丽乡村。

乡村建设是为农民而建，应充分尊重农民意愿，保障村民知情权、参与权、表达权、监督权；应保护传统村落和乡村特色风貌，留住田园乡愁；应多做雪中送炭的事，避免锦上添花，杜绝盲目贪大求全、大拆大建，不照抄照搬城镇建设经验，搞得城市不像城市、农村不像农村。

（三）突出实效改进乡村治理

  ⠦#8194;加强农村基层组织建设。实现“自治”“德治”“法治”，发挥驻村第一书记和工作队抓党建促乡村振兴作用，创新农村精神文明建设有效平台载体，推进更高水平的平安法治乡村建设。

一是抓好乡风文明。充分挖掘优秀传统文化，特别是加强康巴文化的传承与保护，加强村级文艺队建设，经常性开展文艺活动，丰富基层精神文化生活。推进移风易俗，革除成规陋习，淡化宗教消极影响，深入开展反分裂斗争教育，加强民族团结宣传教育，强化社会主义核心价值观教育、“党史”学习教育、“四讲四爱”群众教育、新旧西藏对比，铸牢中华民族共同体意识。推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断创新农村精神文明建设。

二是抓好治理能力。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和村“两委”班子的带头作用，完善村民自治、法治、德治体系建设，强化要素保障，不断提升乡村善治水平。完善村规民约等内部管理制度，完善“三资”管理，坚持“四议两公开”工作制度，全面实行村务、党务、政务公开。积极动员群众头功投劳参与乡村振兴建设。持续抓好乡村维护稳定、扫黑除恶、疫情防控、联防联治，建设平安乡村，实现共建共治共享。

三要抓好精神文明。充分挖掘优秀传统文化，特别是加强康巴文化的传承与保护，加强村级文艺队建设，经常性开展文艺活动，丰富基层精神文化生活。推进移风易俗，革除陈规陋习，淡化宗教消极影响，深入开展反分裂斗争教育，加强民族团结宣传教育，强化社会主义核心价值观教育、“党史”学习教育、“四讲四爱”群众教育、新旧西藏对比，铸牢中华民族共同体意识。

四要抓好体制机制。重点围绕基础设施建设、公共服务能力、产业发展效益、群众增收能力等内容建立指标体系，强化督导考核。同时在乡村人才、乡村文化、乡村精神文明、平安乡村建设等领域提出具体指标，明确具体举措，细化具体职责。进一步完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养文明乡风，良好家风，淳朴民风。由组织部、宣传部、农业农村、政法、民政等部门共同建立乡村振兴工作联席会议机制，采取定期和不定期相结合的方式共同商议、讨论，进一步统一思想、达成共识。强化党建引领，探索实行积分制度推进乡村治理。完善村规民约等内部管理制度，完善“三资”管理，坚持“四议两公开”工作制度，全面实行村务、党务、政务公开，建立监督考核机制。

⠂༯span>⠼/span>⠼/span>五、强化二个加强：坚持和加强党对“三农”工作的全面领导、加强政策资金保障

切实加强党对三农工作的全面领导，强化五级书记抓三农工作责任，认真组织学习党委农村工作条例和乡村振兴促进法，建强党的农村工作机构。各级党委农村工作领导小组要发挥“三农”工作牵头抓总、统筹协调等作用，一体承担巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴议事协调职责，树牢“粮食安全”党政同责、“一岗双责”意识，抓实抓牢“米袋子”“菜篮子”责任制落实，扎实做好粮食和重要农产品稳定供给，大力发展农牧特色产业，实现农业农村现代化。各级党委、政府要进一步压实党委（党组）一把手第一责任人责任，形成五级书记抓乡村振兴工作格局。在思想上，要摆正位置，坚持重中之重战略不动摇，切实增强“四个意识”，向党中央看齐，向习近平总书记看齐，向自治区党委、政府和市委、市政府看齐，切实把“三农”工作摆在重中之重。在行动上，要明确责任，各级党政主要领导要亲自抓，负起领导责任，分管领导要认真抓、负起直接责任，涉农部门要全力抓、负起具体责任，相关部门要协同抓、负起配合责任，建立健全一级抓一级、层层抓落实的责任体系，确保政策到位不走样、措施到位无缝隙、工作到位无盲区。在措施上，要抓好落实，各级要紧盯目标不放松，一项工作一项工作地推进、一个环节一个环节地抓牢抓紧，一抓到底，抓出成效。注重从致富带头人、“先进双联户”中发展党员，把致富能手培养成党员，把党员培养成致富能手，把党员致富能手培养成村干部，培养建立一批以致富能手为主体的党员队伍。努力造就一支懂农牧业、爱农牧区、爱农牧民的“三农”工作队伍。要坚持把到农牧区一线锻炼作为培养干部的重要途径，形成人才向农牧区基层一线流动的用人导向。制定并实施“三农”干部队伍培训计划，全面提升“三农”干部队伍的能力和水平。

要强化政策资金保障，党中央赋予了西藏经济社会发展的一系列优惠政策，涉及农牧业生产、农牧民增收，农牧区发展的方方面面，要用好用足用活中央赋予的特殊优惠政策，坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障的领域，做到政策倾斜优先到位，资金投入优先安排，进一步健全财政投入稳定增长机制，严格执行花钱必问效无效必问责的绩效管理制度。用好中央财政衔接资金、农牧业转移支付资金和各级部门统筹整合资金。进一步调整完善土地出让收入使用范围，逐年稳步提高土地出让收入用于农业农村和乡村振兴的比例。落实好土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，确保到2025年土地出让收入用于农牧业农牧区比例达到10%以上，土地出让收益用于农牧业农牧区比例达到50%。农业工作领导小组各成员单位要进一步明确工作思路，细化工作措施，密切协同配合，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上向“三农”倾斜，形成共同推进乡村振兴的强大合力，确保党的各项强农惠农富农政策落到实处。

（作者：禄树晖系西藏民族大学乡村振兴研究所所长、教授。本研究系“着力乡村振兴和城镇发展双重点研究”项目阶段性研究成果）

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